L’élargissement de l’Union européenne : comment ça marche ?

La construction européenne est un processus continu : elle s’est développée par étapes et poursuit aujourd’hui son évolution. Née dans les années 1950 avec les Communautés européennes, puis devenue l’Union européenne en 1993, elle réunit aujourd’hui 27 États membres et plusieurs pays souhaitent la rejoindre. Mais une adhésion n’est ni automatique ni rapide : c’est un processus exigeant, fondé sur les réformes accomplies par chaque candidat et placé, à ses étapes décisives, sous le contrôle unanime des États membres.

L’élargissement constitue un investissement stratégique pour l’Europe. En rapprochant les pays européens autour de valeurs et de règles communes, il contribue à la paix, à la sécurité et à la prospérité du continent. Dans le contexte géopolitique actuel, il offre à l’Europe la possibilité d’accroître sa stabilité, sa résilience et sa capacité d’action, en réunissant davantage de pays autour de valeurs et d’intérêts communs.

De six à vingt-sept États membres

Aux six pays fondateurs – Allemagne, Belgique, France, Italie, Luxembourg et Pays-Bas – se sont d’abord ajoutés le Danemark, l’Irlande et le Royaume-Uni en 1973. Dans les années 1980, l’élargissement a accompagné la consolidation de la démocratie dans le sud de l’Europe : après la fin des régimes dictatoriaux, la Grèce a rejoint les Communautés européennes en 1981, suivie de l’Espagne et du Portugal en 1986.

La fin de la guerre froide a ouvert une nouvelle étape. L’Autriche, la Finlande et la Suède ont rejoint l’Union en 1995. Surtout, la chute du mur de Berlin et l’effondrement du bloc soviétique ont permis aux pays d’Europe centrale et orientale de se rapprocher de l’Union, après leur transition démocratique et économique. En 2004, huit d’entre eux – l’Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne, la République tchèque, la Slovaquie et la Slovénie – ont adhéré aux côtés de Chypre et de Malte. Ce « grand élargissement » a contribué à surmonter la division du continent héritée de la guerre froide. La Bulgarie et la Roumanie les ont rejoints en 2007, puis la Croatie en 2013, dans le prolongement du rapprochement entre l’Union et les Balkans occidentaux après les conflits des années 1990.

Le nombre d’États membres n’a pas seulement évolué au rythme des adhésions. Le Groenland, territoire autonome au sein du Royaume du Danemark, a quitté les Communautés européennes en 1985 à la suite d’un référendum. Le Royaume-Uni s’est retiré de l’Union en 2020.

L’Union compte aujourd’hui 27 États membres. À chaque étape, elle a adapté ses politiques, son budget et ses institutions à l’arrivée de nouveaux membres.

Qui peut rejoindre l’Union et à quelles conditions ?

L’article 49 du traité sur l’Union européenne (TUE) prévoit que tout État européen qui respecte les valeurs visées à l’article 2 du TUE et s’engage à les promouvoir peut demander à devenir membre de l’Union. Ces valeurs sont la dignité humaine, la liberté, la démocratie, l’égalité, l’État de droit, ainsi que le respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités.

Sur invitation du Conseil, la Commission évalue la préparation du pays au regard des critères définis par le Conseil européen de Copenhague en 1993 :

• Critère politique : des institutions stables garantissant la démocratie, l’État de droit, les droits de l’homme ainsi que le respect et la protection des minorités ;
• Critère économique : une économie de marché viable, capable de faire face à la concurrence au sein du marché intérieur ;
• Obligations liées à l’adhésion : la capacité d’adopter et d’appliquer l’ensemble du droit de l’Union – l’« acquis » – et de souscrire aux objectifs de l’Union politique, économique et monétaire.

La préparation de l’Union elle-même est également prise en compte. Dès 1993, le Conseil européen de Copenhague a souligné que l’Union devait pouvoir accueillir de nouveaux membres sans perdre la dynamique de l’intégration européenne. Cette « capacité d’intégration » a été précisée et renforcée en 2006.¹

Comment se déroule le processus d’adhésion ?

Le chemin vers l’adhésion comprend plusieurs étapes distinctes. À chacune d’elles, l’unanimité des États membres est déterminante.

• La candidature et le statut de candidat. Le pays adresse sa demande au Conseil de l’Union européenne. La Commission analyse la candidature et rend un avis. Sur cette base, les États membres décident à l’unanimité d’accorder ou non le statut de candidat.
• L’ouverture des négociations. Lorsque les conditions fixées sont remplies, les États membres peuvent décider, à nouveau à l’unanimité, d’ouvrir les négociations. La Commission propose alors un cadre de négociation ; les discussions ne commencent formellement qu’après son adoption par les États membres.
• L’examen du droit de l’Union et les négociations. La Commission et le pays candidat passent en revue l’ensemble du droit de l’Union : c’est le « screening ». Les négociations portent sur 33 chapitres de fond regroupés en six ensembles thématiques, ou « clusters » ; deux chapitres supplémentaires traitent des institutions et des autres questions. Le cluster des « fondamentaux » – incluant notamment la démocratie, la justice, l’État de droit et les droits fondamentaux – est ouvert en premier et refermé en dernier. Les progrès dans ces domaines déterminent le rythme de l’ensemble du processus.
• La conclusion des négociations et le traité d’adhésion. Quand les négociations sont achevées dans tous les domaines, c’est-à-dire que le pays candidat est aligné sur l’acquis législatif de l’UE et est capable de le mettre en œuvre, la Commission rend un avis sur la capacité du pays à devenir membre. Les États membres statuent à l’unanimité et le Parlement européen doit donner son approbation. Les résultats sont ensuite traduits dans un traité d’adhésion : celui-ci fixe la date et les conditions de l’adhésion, les adaptations institutionnelles nécessaires, les engagements du futur État membre et les éventuelles mesures transitoires et de sauvegarde.
• La signature et les ratifications. Le traité est signé puis ratifié par tous les États membres et par le pays candidat, selon leurs propres règles constitutionnelles. Ce n’est qu’après l’achèvement de toutes ces ratifications que le pays devient membre, à la date prévue par le traité.

Un processus strict et juste, fondé sur le mérite

L’adhésion dépend des progrès accomplis par chaque pays dans la mise en œuvre des réformes nécessaires. Les critères sont les mêmes pour tous, mais chaque candidat avance à son propre rythme. La Commission évalue régulièrement les résultats obtenus et formule ses recommandations dans le paquet annuel sur l’élargissement. Les États membres décident ensuite des avancées à chaque étape. En cas de stagnation ou de recul, le processus peut être ralenti ou suspendu et des chapitres provisoirement clos peuvent être rouverts. À l’inverse, des réformes solides et durables permettent de progresser plus rapidement. Aucune date d’adhésion n’est fixée à l’avance.

À quoi servent les périodes transitoires ?

Le traité d’adhésion peut prévoir une application progressive de certaines règles. Ces périodes permettent au nouvel État membre de se conformer pleinement à une obligation, ou aux États déjà membres de différer temporairement l’ouverture de certains droits. Lors de l’élargissement de 2004, par exemple, les paiements directs de la politique agricole commune ont été introduits progressivement sur dix ans dans les nouveaux États membres.

Quelle garantie démocratique en France ?

L’article 88-5 de la Constitution dispose qu’un projet de loi autorisant la ratification d’un traité d’adhésion doit être adopté par référendum ou par la voie parlementaire. Dans ce dernier cas, chaque assemblée doit d’abord adopter, à la majorité des trois cinquièmes, une motion autorisant le recours au Parlement réuni en Congrès ; celui-ci se prononce alors également à la majorité des trois cinquièmes. Une nouvelle adhésion ne peut donc intervenir sans validation démocratique nationale.

Où en sont les pays candidats ?

Actuellement, neuf pays ont le statut de candidat officiel : l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la Géorgie, la Macédoine du Nord, la Moldavie, le Monténégro, la Serbie, la Turquie et l’Ukraine. Leur situation est très contrastée.

Le Monténégro est le plus avancé : les 33 chapitres ont été ouverts et 18 étaient provisoirement clos en juillet 2026 ; la préparation du traité d’adhésion a commencé. L’Albanie a, de son côté, ouvert les six clusters de négociation. Ces avancées restent subordonnées à la poursuite des réformes et aucune date d’adhésion n’est acquise.

L’Ukraine et la Moldavie, dont les négociations ont été lancées en juin 2024, ont ouvert le cluster des « fondamentaux » en juin 2026, puis celui des relations extérieures en juillet. La Macédoine du Nord, la Bosnie-Herzégovine et la Serbie progressent plus lentement, selon des dynamiques propres à chaque pays, liées aux conditions politiques ou constitutionnelles, au fonctionnement des institutions et au rythme des réformes.

Les négociations avec la Turquie sont à l’arrêt depuis 2018. La Géorgie conserve son statut de candidate, mais son processus d’adhésion est de fait à l’arrêt compte tenu des préoccupations exprimées par l’Union concernant l’évolution de la démocratie et de l’État de droit. Le Kosovo est considéré comme candidat potentiel, son indépendance n’étant pas reconnue par cinq États membres.²

L’Union doit, elle aussi, se préparer

Évaluer la préparation des candidats ne suffit pas. Avant tout élargissement, l’Union doit anticiper ses effets sur le budget, les politiques communes et le fonctionnement des institutions. En vue de l’élargissement de 2004, le traité de Nice avait ainsi adapté la composition de la Commission et les règles de vote au Conseil. Le traité de Lisbonne a ensuite étendu le vote à la majorité qualifiée et simplifié son calcul dans une Union élargie.

L’adhésion ne modifie toutefois pas automatiquement les règles communes : c’est d’abord le pays candidat qui reprend l’acquis de l’Union. Toute modification des traités exige l’unanimité des États membres et une ratification dans chacun d’eux. Les États membres gardent donc la maîtrise des adaptations institutionnelles liées à un nouvel élargissement.

Le saviez-vous ? L’Union accompagne les pays candidats

Le caractère exigeant du processus d’adhésion s’accompagne d’un soutien concret. L’Union apporte des conseils, de l’expertise technique et des financements pour renforcer l’État de droit, moderniser les administrations, améliorer les infrastructures et rapprocher progressivement les économies du marché intérieur.

Pour les Balkans occidentaux et la Turquie, le principal outil est l’instrument d’aide de préadhésion, appelé IPA III. Doté de 14,2 milliards d’euros pour 2021-2027, il soutient les réformes politiques, institutionnelles, juridiques, administratives, sociales et économiques nécessaires au rapprochement avec l’Union. Sa programmation tient compte des priorités de l’élargissement et des résultats obtenus.

L’IPA III est complété, dans les Balkans occidentaux, par la facilité pour les réformes et la croissance, dotée de 6 milliards d’euros pour 2024-2027. Cette facilité associe 2 milliards d’euros de subventions et 4 milliards d’euros de prêts. Les versements dépendent de la réalisation d’étapes précises inscrites dans les programmes de réformes. L’Ukraine et la Moldavie, qui ne relèvent pas d’IPA III, bénéficient d’instruments distincts : la facilité pour l’Ukraine peut mobiliser jusqu’à 50 milliards d’euros pour 2024-2027 et celle pour la Moldavie jusqu’à 1,9 milliard d’euros pour 2025-2027. Ces deux facilités combinent elles aussi des subventions et des prêts.

Ces financements sont encadrés, contrôlés et, pour les facilités liées aux plans de croissance, conditionnés à des réformes vérifiables, comme l'adoption et la mise en œuvre de mesures anti-corruption.

L’Union accompagne ainsi les pays candidats afin qu’ils disposent des capacités nécessaires pour respecter pleinement et durablement leurs engagements dès leur adhésion.

Un élargissement bénéfique à l’ensemble de l’Union

Les élargissements successifs ont créé de nouvelles possibilités pour les citoyens et les entreprises de l’ensemble de l’Union. En étendant le marché unique, ils ont ouvert de nouveaux débouchés, favorisé les investissements et renforcé les échanges entre États membres. 

Depuis l’élargissement de 2004, les échanges de marchandises au sein de l’Union ont progressé de plus de 40 %. Sur les 26 millions d’emplois créés dans l’UE au cours des deux décennies suivantes, 20 millions l’ont été dans les États qui étaient déjà membres avant 2004.

De plus, les 15 États membres pré-2004 exportent aujourd’hui en moyenne 115% de plus qu’ils n’exportaient en 2004, en grande partie grâce à la création de nouvelles demandes de produits et de services dans les nouveaux États membres (Eurostat, 2025), dont les “anciens” Etats membres sont les premiers partenaires commerciaux. 

Ces bénéfices profitent donc aussi bien aux nouveaux qu’aux anciens États membres. En préparant les pays candidats à respecter les règles communes et en accompagnant leur développement économique, l’Union contribue à renforcer la compétitivité du marché unique, la solidité des chaînes de valeur européenne et la prospérité de l’ensemble de ses membres.

Sources principales

• Conseil de l’Union européenne – Chronologie des adhésions
• Commission européenne – Le processus d’adhésion, étape par étape
• EUR-Lex – Article 49 du traité sur l’Union européenne
• Commission européenne – Pays candidats et candidats potentiels
• Commission européenne – Instrument d’aide de préadhésion (IPA III)
• Commission européenne – Plan de croissance pour les Balkans occidentaux
• Commission européenne – Facilité pour l’Ukraine
• Commission européenne – Facilité pour les réformes et la croissance en Moldavie
• Légifrance – Article 88-5 de la Constitution
• Commission européenne – Vingt ans ensemble : faits et chiffres

¹ Conseil européen de Copenhague, conclusions de la présidence, 21-22 juin 1993 ; Conseil européen, conclusions, 14-15 décembre 2006.

² Chypre, l’Espagne, la Grèce, la Roumanie et la Slovaquie.