Accord commercial UE - Mercosur : distinguer le vrai du faux

Le 3 septembre dernier, la Commission européenne a présenté au Conseil une proposition en vue de la signature et de la conclusion de l'accord de partenariat entre l'UE et le Mercosur.  Des agriculteurs ont entrepris des mobilisations pour dénoncer les promesses non tenues par les responsables politiques ainsi que la possible ratification de l’accord UE-Mercosur. Quelques narratifs trompeurs se sont fait une place dans le débat. Les Décodeurs de l’Europe vous aident à distinguer le vrai du faux. 

Que contient l’accord UE-Mercosur ? 

L’alliance économique Mercosur, créée par le Traité d’Ascension le 26 mars 1991, est constituée de l’Argentine, du Brésil, de l’Uruguay, du Paraguay et depuis 2023 de la Bolivie (non inclus dans l’accord). Depuis 1999, l’Union européenne et le Mercosur négociaient un accord d'association ayant deux objectifs : le développement des relations commerciales et la promotion de la coopération et du dialogue politique entre les deux parties. Un accord a été conclu le 28 juin 2019 ; les négociations actuelles portent uniquement sur l’ajout d’un protocole additionnel centré sur le développement durable et notamment la lutte contre la déforestation et le changement climatique (accord de Paris). 

Le volet libre-échange éliminera à terme 91% des droits de douane imposés par les pays du Mercosur sur les produits européens et 92% des droits de douane appliqués par l’Union européenne sur les produits sud-américains qui arrivent dans l’Union. 

Pourquoi cet accord est important dans le contexte géopolitique actuel ? 

Cet accord présente une importance géopolitique pour les deux régions, comptant au total plus de 700 millions d'habitants, notamment en renforçant la coopération pour relever des défis mondiaux tel que le changement climatique ou la transition numérique. Dans un contexte géopolitique marqué par une certaine instabilité, les accords commerciaux avec des partenaires alliés jouent un rôle important pour assurer la sécurité économique, garantir des approvisionnements essentiels, réduire les dépendances, faciliter l’accès à des ressources stratégiques et protéger les chaînes de valeur.

Quels sont les principaux avantages pour les entreprises de l’UE et pour la France ? 

L’accord vise à supprimer les droits de douanes actuellement élevés dans des secteurs clés de l’Union européenne : les voitures et pièces détachées, les machines, les produits chimiques et les produits pharmaceutiques.

Pour la France particulièrement, les exportations de biens vers le Mercosur représentent 5,56 milliards d’euros. L’accord permettra de réaliser d’importantes économies sur les droits de douane, d’ouvrir le marché des services du Mercosur aux entreprises françaises. La suppression des tarifs douaniers sur les exportations françaises concerne : 

• Le secteur des machines et équipements électriques (appareils téléphoniques, appareils informatiques…), avec des exportations françaises vers le Mercosur qui représentent 1.2 milliards d’euros en 2018 et 234 000 emplois en France ;
• Le secteur du matériel de transport (aéronautique, voiture …), avec des exportations françaises vers le Mercosur qui représentent 1,76 milliard d’euros en 2018 et 372 000 emplois en France ;
• Les produits chimiques et pharmaceutiques, avec des exportations françaises vers le Mercosur qui représentent 1,37 milliard d’euros en 2018 ;
• Les produits plastiques et caoutchouc, avec des exportations françaises vers le Mercosur qui représentent 264 millions d’euros en 2018 ;
• Les instruments optiques, médico-chirurgicaux, de mesure et de photographie, avec des exportations françaises vers le Mercosur qui représentent 189 millions d’euros en 2018. 

L’accord prévoit aussi la protection des produits et boissons sous appellation géographique française : certains fromages (Comté, Gruyère…), certains vins et spiritueux (Chablis, Champagne, Rhum de la Guadeloupe…), le riz de Camargue, certaines viandes et porcs (Bœuf de Charolles, jambon de Bayonne…), certains beurres (Beurre des Charentes …), les Huîtres Marennes d’Oléron, les pruneaux d’Agen ainsi que l’huile essentielle et l’essence de lavande de haute Provence. 

Quel est le volet agricole de l’accord ? 

L’agriculture fait partie des secteurs concernés par l’accord UE-Mercosur. C’est ce volet qui rencontre l’opposition d’une partie de la filière agricole en France, les agriculteurs redoutant une concurrence jugée déloyale face à l'afflux de produits agricoles en provenance du Mercosur. L’accord est souvent appelé « viandes contre voitures » puisqu’il devrait permettre aux entreprises européennes d’exporter davantage de produits industriels et de services alors qu’en retour les pays du Mercosur devraient exporter davantage de produits alimentaires et agricoles vers l’Union européenne. En réalité, le secteur agricole de l’Union européenne bénéficiera lui aussi de cet accord puisqu’il devrait réaliser des exportations supplémentaires (vins et spiritueux, produits laitiers ...) et voir de nombreux produits sous appellations protégées dans les pays du Mercosur. Aussi, afin de protéger sa filière agricole et de contenir le volume des produits sud-américains sur le marché européen, l’Union européenne a négocié différents quotas et mesures de protections. 

Quels sont les quotas prévus par l’accord UE-Mercosur ? 

Pour limiter l'afflux de produits agricoles ou alimentaires très concurrentiels en Europe, la Commission européenne a négocié des quotas alimentaires à droits de douane réduits. Ceci veut donc dire que les produits importés des pays du Mercosur au-delà de ces quotas seront soumis aux droits de douane normaux. Les quotas déterminés sont les suivants: 

• L’Union Européenne autorisera l’entrée sur son marché de 99 000 tonnes de viande bovine assujetties à un droit de 7,5% (1,6% de la production totale de l’Union européenne-les exportations actuelles de viande bovine en provenance du Mercosur vers l’Union européenne représentent un total de 200 000 tonnes) ;
• L’Union européenne autorisera l’entrée sur son marché de 180 000 tonnes de volaille en franchise de droits (1,4% de la production totale de l’Union européenne) ;
• L’Union européenne autorisera l’entrée sur son marché de 16 millions de tonnes de sucre en franchise de droit (1,2% de la consommation dans l’Union européenne);
• L’Union européenne autorisera l’entrée sur son marché de 450 000 tonnes pour l’éthanol destiné à l’industrie chimique ;
• L’Union européenne autorisera l’entrée sur son marché de 60 000 tonnes de riz en franchise de droits (2% de la consommation dans l’Union européenne).

Quelles sont les autres garanties proposées en plus des quotas pour protéger les différentes filières agricoles ? 

Les « quotas » sont assortis d’un mécanisme de sauvegarde visant à protéger le marché de l’Union européenne en cas de préjudice grave causé par les importations du Mercosur.  La Commission a proposé, à cet égard, un règlement pour rendre effectif le mécanisme de sauvegarde bilatérale prévu par l’accord. Ce règlement qui doit maintenant être adopté par le Parlement européen et le Conseil (qui réunit les États-membres) fixe des limites précises : une enquête sera ouverte si les importations d’un produit augmentent de plus de 10% et si les prix à l’importation sont inférieurs de 10% aux prix européens. Il prévoit aussi un suivi renforcé du marché et une transparence accrue avec des rapports transmis tous les 6 mois au Conseil et au Parlement européen. En cas d’urgence, les délais d’actions seront très rapides : une décision pourra être prise en 5 jours et des mesures provisoires activées en 21 jours. La décision pourra être le retrait temporaire des préférences tarifaires sur les produits causant un préjudice. 

Enfin, afin de renforcer la protection des agriculteurs européens face aux potentielles perturbations du marché, l’accord prévoit dans le prochain budget pluri-annuel un doublement de la réserve agricole, avec une capacité totale de 6,3 milliards d’euros. 

Quels sont les engagements pris en matière environnementale ? 

L’accord intègre les enjeux environnementaux dans son volet consacré au développement durable. Il prévoit des engagements en matière de pêche et de gestion durable des forêts. Il réaffirme la mise en œuvre de l’accord de Paris et favorise des chaînes d’approvisionnement respectueuses de l’environnement, comme pour les noix du Brésil issues de forêts naturelles.

Dans le cadre de l’accord, il est possible de recourir au mécanisme de règlement des différends lorsqu’une partie ne respecte pas un engagement du chapitre sur le commerce et le développement durable.  Ce mécanisme prévoit un contrôle externe par un groupe d’experts indépendants, un rôle joué par la société civile à tous les stades de la procédure et un recours possible à l’expertise d’organismes internationaux.

Aussi, dans le cadre du programme d’investissement dans les pays tiers Global Gateway, un fonds de coopération renforcé doté d’1,8 milliard d’euros soutiendra notamment les investissements dans le développement de nouvelles chaînes de valeur durable pour les forêts, par exemple en Amazonie.

Enfin, le 31 mai 2023, le règlement « zéro déforestation » a été adopté ; il porte sur les chaînes d’approvisionnement et garantit qu’un ensemble de biens mis sur le marché de l’Union européenne ne contribuera plus à la déforestation et à la dégradation des forêts. Ce règlement concerne notamment la mise sur le marché européen du soja ou de la viande bovine. Il est entré en vigueur et sa mise en application est prévue pour la fin de l’année 2025 et pourrait être repoussée jusqu’à la fin 2026. 

Quel niveau de respect pour les normes sanitaires ? 

Toutes les conditions sanitaires en vigueur au sein de l’Union européenne restent en place avec l’accord UE-Mercosur : par exemple, les OGM interdits dans l’Union européenne ne peuvent pas être importés, les denrées alimentaires importées doivent respecter les teneurs maximales en résidus de pesticides fixées par l’Union européenne et depuis une directive de 1981, il est interdit d’importer des viandes dont la croissance a été stimulée par des hormones. 

Tous les produits mis sur le marché de l’UE – produits dans l’Union ou importés de pays tiers- doivent respecter les normes sanitaires et phytosanitaires. Ces dernières garantissent que les denrées alimentaires doivent être sûres quelle que soit leur origine, à l’intérieur ou à l’extérieur du territoire de l’UE. Cela ne signifie toutefois pas que les normes de production soient exactement les mêmes entre un pays tiers et les pays de l’Union européenne.

Ainsi, concernant les pesticides, il peut arriver que les produits importés aient été traités avec des substances non autorisées dans l’Union européenne et soient importés tout de même. En effet, les conditions de production sont différentes entre l’Union et les pays tiers dans la mesure où les États tiers, souverains, décident de leurs conditions de production. Toutefois, cette présence de pesticides dans des produits importés n’est acceptable que si les résidus de ces pesticides mesurés dans ces produits restent inférieurs à une limite maximale fixée par l’EFSA (l’Autorité européenne de sécurité des aliments). 

Les pays qui souhaitent exporter vers l’Union doivent démontrer qu’ils respectent les exigences posées par celle-ci. Ce n’est qu’à cette condition qu’ils peuvent être inscrits sur la liste des pays et sites autorisés à exporter vers l’UE. Par ailleurs, les exigences sanitaires et phytosanitaires doivent être certifiées par les autorités du pays exportateurs et font l’objet de contrôle à l’entrée dans l’Union par les autorités de États-Membres. 

Deux types de contrôles sont donc effectués :

- des contrôles portant sur les systèmes de production des pays tiers (dans les pays tiers) effectués par les services de la Commission européenne ;

- des contrôles portant sur les produits lors de leur arrivée aux frontières de l’Union européenne sont effectués par les douanes des États-Membres. 

En octobre 2024, un audit réalisé au Brésil par la Commission européenne a alerté sur le manque de traçabilité de la viande bovine que le Brésil exporte vers l’Union européenne : les autorités brésiliennes n’ont pas pu vérifier que les exportations de viande de génisse ne présentaient pas de trace d’œstradiol bêta, hormone interdite dans l’Union européenne. Dès la réception de l’audit, le Brésil a arrêté l’exportation de viande bovine femelle. Cet exemple montre bien l’efficacité des contrôles opérés par l’Union européenne au niveau des systèmes de production des pays tiers. Dans l’accord présenté par la Commission le 3 septembre dernier, elle a convenu d’un dialogue plus approfondi avec le Brésil en instaurant un comité spécifique sur les normes phytosanitaires et sanitaires et s’est engagée à augmenter le nombre d’audits et de contrôle dans les pays tiers. 

Le recours à des clauses miroirs (réciprocité des normes de production) est évoqué régulièrement pour « protéger les producteurs européens ». Toutefois, le recours à ces clauses pourrait exercer une pression sur la compétitivité des industries européennes, qui utilisent aussi des produits importés. Cela aurait pour conséquence d’augmenter les coûts pour les consommateurs européens. 

Où en est-on dans le processus d’adoption de l’accord ? 

L'Accord de partenariat doit être approuvé séparément par le Parlement européen et les États membres avant de pouvoir entrer en vigueur. Les propositions de la Commission relatives à la conclusion et à la signature comprennent deux instruments juridiques parallèles :

1. L’accord de partenariat UE-Mercosur (APEM), sous réserve de ratification par tous les États membres ; et
2. L’accord commercial intérimaire (iTA), qui ne couvre que les parties de l'APEM qui relèvent de la compétence exclusive de l'UE, doit être adoptés dans le cadre du processus de ratification réservé à l'UE. L’iTA expire lorsque l'APEM entrera en vigueur.

Dans le détail, le Conseil décide à la majorité qualifiée la signature de l’iTA, puis demande la saisine du Parlement européen qui doit donner son consentement à la majorité simple. Une fois le consentement reçu, le Conseil vote à nouveau à la majorité qualifiée sur la conclusion de l’accord, qui vaut ratification de l’UE. Comme on parle d’une compétence exclusive de l’UE, ce vote amène à l’entrée en vigueur de l’accord intérimaire sur le commerce qui reste en vigueur de plein droit jusqu’à la ratification par tous les États membres de l’accord global.